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北京生活垃圾分类处理情况调研报告

北京作为一个发展中的特大型城市,2008年产生的生活垃圾已经达到672万吨,并呈不断增长的态势。近几年,北京的垃圾处理水平有了很大的进步和提高,取得了明显成绩。但是,本市垃圾处理方式百分之九十以上是进行卫生填埋,填埋的很大部分是没有实现分类的原生垃圾。这样下去,不仅浪费土地、浪费资源,而且极易造成环境污染。北京城市生活垃圾已经成为困扰首都可持续发展的突出问题。
实行垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理,是实现垃圾“减量化、资源化、无害化”,提高城市垃圾处理水平的根本途径,建立新的城市生活垃圾分类收集处理机制,应该纳入城市建设管理的重要议事日程,大力加以推进。
一、北京垃圾处理工作的管理和发展
1.垃圾无害化处理水平不断提高
2008年全市生活垃圾年产生量672万吨,其中城八区垃圾年产生量463万吨,郊区垃圾年产生量209万吨。截至2008年底,全市垃圾无害化处理率从“十五”末期(2005年)的81%提高到94%,其中城八区无害化处理率从95%提高到99%,特别是郊区垃圾无害化处理率从46%提高到85%。农村地区生活垃圾已逐步纳入城乡一体化管理。
目前,全市共有垃圾处理设施23座,其中转运站6座,填埋场13座,综合处理厂4座。总设计处理能力1.04万吨/日。填埋、堆肥、焚烧三种处理方式的比例分别为:90%、8%、2%。
2.圆满完成了垃圾分类处理的申奥承诺
《北京2008》奥运申办报告向太阳国际娱乐社会承诺“到2008年,城市生活垃圾分类收集率达到50%,资源化率达到30%。奥运会期间,奥运场馆100%实行垃圾分类收集,资源化率达到50%的目标”。
在奥运会期间,奥运场馆全部实行了垃圾分类收集、分类运输和分类处理。产生的生活垃圾共6386吨,其中可分类回收利用的餐厨垃圾、纸、塑料等共4688吨,资源化率达到了73.41%。全市有155家奥运场馆、奥运签约饭店和部分社会单位的餐厨垃圾纳入规范收运和处理,日处理餐厨垃圾200多吨。奥运村的餐厨垃圾实现了源头就地资源化处理。
3.垃圾分类工作向前推进了一大步
经过几年的持续推动,2007年,北京市在党政机关及窗口单位进一步生活垃圾分类收集运输和处理,全市1520个中央和地方的在京党政机关及窗口单位开展了垃圾分类收集工作,约占总数的92%。截至2007年底,全市共有2255个实行物业管理的居住小区、大厦和工业区开展了垃圾源头分类收集,涉及人口470万,垃圾分类收集率达到了52%,资源化率达到了35%。
4.生活垃圾处理运行机制改革取得成效
2007年,北京市下发了《关于深化本市生活垃圾处理运行机制改革的意见》。一是按照管理重心下移的原则,将垃圾收集、运输、处理责任全部下放到区县。二是按照城乡统筹和公共服务均等化原则,统一垃圾处理费用标准,理顺垃圾处理经费管理机制。三是按照促进区域和谐发展的原则,建立了垃圾产生区向垃圾处理区缴纳经济补偿费的机制。运行机制改革后当年,东城、西城、崇文、宣武、石景山垃圾量首次出现负增长,城区垃圾增幅减缓。2008年,东城、西城、崇文、宣武、石景山垃圾产量与2007年基本持平,接近零增长。运行机制的改革用经济手段促进了各区县垃圾减量和垃圾分类工作。
5.再生资源回收体系重建工作取得成效
2006年开始,北京市按照“规范站点、物流配送、专业分拣、厂商直挂”的原则,进一步增加回收站点,完善再生资源回收网络。目前,全市共有回收站点4802个,固定站点2464个,占52%,流动站点2333个,占48%。其中城八区有1430个(固定915个,流动515个),占全市回收站点总数的30%。各区县纳入回收公司的从业人员11507人,城八区有4822人,占回收从业人员的41%,从业人员95%为外地来京人员。2007年全市再生资源回收量374.72万吨,交易额58亿元,同比增长51%和50%。
二、垃圾分类处理工作总体形势不容乐观
1.垃圾产生量逐年增加
随着北京市人口增加和城市化进程加快,垃圾产生量每年以8%左右的速度持续上升。到2008年,全市生活垃圾产生量已达672万吨(不含餐厨垃圾、建筑垃圾和可回收物),日产生量1.84万吨,比2005年增长135万吨。
垃圾量增长主要原因:一是随着北京市城市规模扩大和经济快速发展,城市的人口数量(户籍人口和暂住人口之和)逐年增加,2005年达到1536万,2006年达到1715万,比2005年上涨12%;2007年达11768万,比2006年上涨3%。二是随着城乡统筹发展,农村地区的生活垃圾已逐步纳入城乡一体化管理。三是随着人民生活水平的提高,消费能力增强,垃圾产量随之增加。

 

2004-2007年北京市生活垃圾年产量变化图
2.垃圾处理能力缺口较大
目前,北京市生活垃圾日产生量已达1.84万吨,但是,现有设施设计处理的总能力仅为1.04万吨/日。全市垃圾产生量和设计处理能力之间存在较大缺口。为确保完成垃圾无害化处理的目标,现有垃圾处理设施大部分处于超负荷运行,不但缩短了卫生填埋场的使用寿命,而且加大了垃圾处理的污染控制难度。
3.垃圾处理方式单一,技术含量和资源再利用率低
目前北京市垃圾处理以卫生填埋为主,每年平均消耗500亩土地;而且由于居民生活垃圾中的餐厨垃圾与其他垃圾混合填埋,使得垃圾填埋场渗滤液水质恶劣,恶臭严重扰民,成为污染空气和地下水的主要来源;塑料薄膜不易降解,有毒有害垃圾污染环境问题得不到解决。“十一五”规划中的5座垃圾焚烧厂建设进展缓慢,焚烧和堆肥等减量化、资源化处理方式的比例过低。
由于缺乏产业政策的支持,本市的再生资源回收利用体系不健全,资源再生环节存在技术空白点以及市场调节失灵的领域。微利和无利用价值的废旧资源没有畅通的回收渠道;回收方式粗放,回收量严重不足;市民缺乏基本的回收知识;餐厨垃圾中经常混有不利于资源利用的物质等。
垃圾处理产业末端由外来人口无序销纳。据有关部门调查,全市有近20多万外地务工者从事这个行业。
4.垃圾分类的系统建设和运行体系尚未形成
垃圾分类回收执行情况不乐观。市民实行垃圾分类的意识还有待加强,大部分居民小区设置的分类投放垃圾箱形同虚设,混装垃圾、混合收集、混合运输的问题尚未根本解决。垃圾运输体系与资源再生企业尚未形成直接的供求关系。由于缺乏宣传和监督,居民家庭中基本没有实现对餐厨垃圾的单独存放。日常生活中产生的有毒有害垃圾和电子垃圾也没有相应的收集处理办法,群众反映比较强烈。
目前,垃圾分类工作涉及到的各系统的设备、设施仍处于不配套、不完善、不衔接、不到位的状况,难以适应号召全市人民“实行垃圾分类”后处理工作的需要。
5.农村地区垃圾处理设施少,体制不健全
长期以来,本市垃圾处理实行城乡分割的处理体制。环卫机构改革后,农村垃圾管理体制机制仍未理顺。农村地区现有非正规垃圾填埋场1000多个,大多以就近简单填埋为主要方式,而且管理力量薄弱。农村乡镇一级,有的没有落实垃圾管理人员,有的在垃圾管理方面专业化知识水平欠缺。特别是对垃圾终端处理未做长远考虑,这是本市农村地区垃圾管理工作一个重要的薄弱环节。亟须有关部门加大工作力度,研究区域统筹的新型管理体制。
6.政府部门之间综合协调机制不完善
垃圾管理是一项系统工程,具有很强的专业性、社会性和广泛性,涉及部门多,涉及人员杂,处于经济社会发展的末端环节。目前,本市生活垃圾收集工作由街道、居委会、物业等有关部门负责,垃圾清运、处理工作由市市政市容委负责,废旧物品回收、再生资源利用工作由市商务局负责,有毒有害垃圾由环保部门负责,电子垃圾由发改委负责,医疗垃圾由环保和卫生部门负责。在垃圾处理产业化的链条中,各部门职能尚未形成合力。政府部门上述分工,市民大多数都不了解,难以在垃圾分类工作上给予配合。
三、对北京市垃圾处理和垃圾分类工作的建议
垃圾处理是城市运行不可或缺的公共服务,具有关系民生的公益性质。实施垃圾分类,进一步提高北京的垃圾处理水平,是深入学习实践科学发展观的具体体现,是建设“资源节约型、环境友好型”城市,实现可持续发展的重要举措。
1.树立垃圾全程管理的理念,制定“垃圾分类”规划目标
市政府在注重北京市国民经济发展各项指标的同时,要高度重视处于社会生产生活末端的城市生活垃圾处理问题,建立与社会发展需求相适应的垃圾管理体制,在运行机制上要有所创新。要分别制定城市建筑垃圾、工业垃圾、生活垃圾、绿植有机类垃圾、医疗垃圾、有毒有害垃圾分类处理的规划目标和分阶段实施方案。特别是对城市生活垃圾中可回收的资源性废弃物,要制定细化分类标准和投放办法。经过三至五年的努力,达到和实现建立新的城市生活垃圾分类收集处理机制,从根本上提高城市垃圾处理水平。
2.加强政府部门之间的综合协调,建立城乡统筹的垃圾管理体系
成立市领导牵头、各相关部门参与的协调机构,加强政府部门间的综合协调力度,建立完整的垃圾分类收运、销纳体系。使垃圾管理决策更加科学,分工更加合理,管理更加专业,效果更具互补性。
改变郊区农村地区垃圾管理力量薄弱的现状,在农村乡镇一级,配备落实垃圾管理人员,提高他们垃圾管理方面专业化知识水平,加强农村地区垃圾管理组织保障体系建设,做好农村地区垃圾减量化资源化工作。
门头沟区王平镇等农村地区生活垃圾“户分类”经验,尽可能将灰土、可堆肥垃圾就地处理,减少垃圾排放量。
要加大对农村地区垃圾处理设备、设施建设的投入。从现在开始,对农村地区非正规垃圾填埋场制定治理计划,编制治理方案,投入治理资金,要确保水源保护地非正规垃圾填埋场优先治理,彻底消除对地下水和大气环境污染的隐患。
3.从两头做好垃圾“减量化”工作,开展“零”排放试点
政府相关职能部门要转变传统的管理思路和理念,将垃圾管理重心前移,研究从生产、流通、消费到垃圾的产生、中转运输直至末端处理过程中,各环节的垃圾减量措施。
制定并严格执行“限制产品过度包装,限制一次性用品的提供和使用”的相关法规,引导和鼓励采用可循环再利用的材料。逐步建立在各种包装物上注明包装物回收方式和再利用方式的制度,指导公众合理、科学地处置包装物。制定生产者承担产品废弃后回收、利用、处置的实施办法,鼓励生产和零售企业开展“收旧售新”、“以旧换新”、“包装回收”业务。政府应率先推行“绿色采购”、“绿色办公”,倡导全社会减少浪费、使用再生产品等绿色生活方式。
根据不同情况,开展垃圾“零”排放试点工作,取得经验,大力。并将相关工作纳入市政府决策议事日程。
4.从餐厨垃圾和其他生活垃圾分类处理入手,推动垃圾分类工作
餐厨类有机垃圾是填埋场污染空气和地下水的主要成分,已成为解决城市生活垃圾分类的关键问题。当前,应加大餐厨类有机垃圾与其他生活垃圾分类收运的力度。针对餐饮业、单位食堂、居民区等不同情况,尽快开展对餐厨垃圾分类收集的试点和工作。
同时在现有垃圾分类工作基础上,进一步细化垃圾分类标准。对居民餐厨类有机垃圾、包装垃圾、电子垃圾、日常生活中纸塑混合垃圾等其他垃圾和有毒有害垃圾的分类和投放,政府要提出明确要求。
5.创新收运方式,提高和保护市民参与垃圾分类的积极性
创新收运方式,为市民实行垃圾分类创造条件。改变垃圾分类工作在很多地区仅流于摆放“可回收”、“不可回收”垃圾箱,垃圾仍然混合袋装投放的情况。
为垃圾分类的实施,可在居住小区设立“可回收垃圾收集日”、设立“社区可回收垃圾收集便民服务电话”,调动街道、居家委会、物业公司、再生资源回收企业、环卫企业等单位的力量,宣传和发动居民按照垃圾分类的具体要求,“定时、定点、定种类”专项回收可利用的垃圾资源。
针对当前城市生活垃圾中电子垃圾激增的情况,政府要公布明确的回收办法,建立相应的销纳体系。对不可变卖或低交易价格可回收物,要以政府投资为主,建立回收再利用渠道。
尽快制定改变市、区两级环卫作业队伍传统垃圾混合收集运输方式的实施办法,建立垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的垃圾作业模式。
通过行政许可,规范垃圾收运服务主体,扶持和发展具有专业化、社会化、规模化的收运主体参与垃圾分类收运,逐步建立规范有序、适度竞争、监管有效的垃圾分类收集和运输体系。
6.完善政策法规,用行政、经济和科技手段推进垃圾分类的实施
要加强政策、法规研究和制定,从各环节采取有效的监督管理措施。在政策机制上,要采取必要的行政手段,加大垃圾源头减量、实行垃圾分类的执行力度;同时要制定政策,对按标准要求进行分类投放的单位和市民给予奖励。
要加快研究用经济手段促进垃圾源头减量和资源回收利用的收费管理体系,逐步实现计量收费。政府要加强对社会单位的垃圾收费管理制度和监管体系的建设,加大对垃圾排放单位、垃圾收运服务主体的行为监管力度,建立规范有序、运行有效的收运和处理秩序。
加大科技投入,提高本市在餐厨类有机垃圾微生物资源化处理、垃圾堆肥、垃圾焚烧发电、热能利用和污染控制、垃圾填埋场臭味和渗滤液处理、电子垃圾拆分等处理技术的科技含量。支持技术先进,符合卫生、安全、环保条件的再生资源企业的发展,鼓励社会力量积极参与垃圾分类和资源综合利用工作。
7.下决心加大投入、加强协调、加快推进焚烧发电厂建设
目前北京市以卫生填埋为主的处理方式难以持续,亟待改变。随着本市垃圾成分的变化,垃圾热值不断提高,适合于焚烧处理的纸张、塑料、织物等垃圾的比例不断提高,建设垃圾焚烧发电厂的条件已经成熟。同时由于垃圾焚烧发电被列为生物质能源,也可以享受国家可再生能源的相关政策。
建议在做好垃圾分类工作基础上,加快规划中焚烧发电厂的建设速度,要提高污染控制标准,消除和减少垃圾焚烧发电厂对周边环境的影响,以增加垃圾焚烧比例,减少垃圾填埋量,缓解本市垃圾处理设施严重不足的矛盾,实现垃圾处理的可持续发展。
针对部分群众对垃圾焚烧处理技术存在的疑虑,特别是对二恶英问题的疑虑,市政府相关部门应加大垃圾焚烧技术的正面宣传工作,用科学数据和发达国家、地区的成功做法,宣传群众,取得共识,争取群众的理解与支持,为顺利推进焚烧发电处理设施建设奠定基础。
8.加强信息公开、社会宜传和培训教育力度
为调动社会力量的参与和监督,政府应加大信息公开力度。可参照发达国家和地区的做法,考虑建立并公布“垃圾最终处理场地的剩余容量和剩余年数的推移”、“容器包装占垃圾总量的比率”、“最终垃圾的构成”等信息,使民众能了解相关情况,有助于提高全民的环境意识。
加大对宣传和培训教育的资金投入,拓宽宣传途径,创新宣传形式,增强宣传效果。通过电视、网络、电台、报纸、宣传栏等多种途径,开辟宣传专栏,制作宣传手册、宣传画等,深入持久地开展以垃圾减量化、资源化为主题内容的宣传活动。
发挥街道、居委会、物业、社区的作用,鼓励民间团体、环保组织积极参与。建立垃圾分类宣传教育基地,建设社区垃圾分类志愿者队伍,让垃圾分类入社区、进住户。完善中小学环境教材,加大对广大市民和青少年环境素质的宣传教育,普及垃圾处理和垃圾分类的科学知识,提高公众参与环境改善的行为能力。
实行垃圾分类、使市民的生活习惯得到改变是一项长期艰巨的任务,市政府要下决心长期抓下去,分阶段实现和达到新的水平,为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”做出贡献。

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